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Verbraucherinteressen stärken: Mehr Verbraucherschutz bei Sparkassen!

Stand:
Die Verbraucherzentralen Bayern, Brandenburg und Hessen fordern ein flächendeckendes Filial- und Automatennetz, verzinstes Sparen und die Stärkung von Verbraucherinteressen
Modernes Bürogebäude mit dem Logo der Sparkasse

Ob Schließung von Zweigstellen, Abbau von Bankautomaten, Massenkündigungen von Sparverträgen oder zu wenig gezahlte Zinsen: Die Sparkassen stehen seit Jahren in der Kritik. Die Verbraucherzentralen Bayern, Brandenburg und Hessen haben der Öffentlichkeit am 27.06.2023 ein Rechtsgutachten vorgestellt und fordern auf dessen Basis mehr Verbraucherschutz bei Sparkassen.

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Das von den drei Verbraucherzentralen in Auftrag gegebene Gutachten des Verwaltungswissenschaftlers Professor Janbernd Oebbecke kommt zu dem Ergebnis, dass verbraucherschützende Vorgaben in den Sparkassengesetzen der Länder möglich sind, sofern die Landespolitik es will. Überdies betont es die Zulässigkeit, öffentlichen Geldinstituten soziale Aufgaben ins Pflichtenheft zu schreiben.

Auf dieser Basis fordern die drei Verbraucherzentralen die Bundesländer auf, ihre Sparkassengesetze anzupassen, um die Sparkassen im Sinne ihres öffentlichen Auftrags in die Pflicht zu nehmen.

Zusammenfassung der Forderungen

  1. Für Sparkassen ist festzuschreiben, dass die Gewinnerzielungsabsicht nicht Hauptzweck des Geschäftsbetriebs sein darf. Etwaige Gewinne sind nicht für sparkassenfremde Zwecke zu verwenden.
  2. Vergleichbar der Post-Universaldienstleistungsverordnung ist in den Sparkassengesetzen im Sinne einer Grundversorgung die Mindestanzahl und die Verteilung von personenbedienten Filialen sowie Bankautomaten gesetzlich zu bestimmen.
  3. Die Sparkassen werden verpflichtet, Einlagen von Verbraucherinnen und Verbrauchern in Höhe der gesetzlichen Einlagensicherung anzunehmen und zu verzinsen.
  4. Um allen Kundinnen und Kunden die Teilhabe an Basisbankdienstleistungen zu ermöglichen, werden die Sparkassen verpflichtet, Basiskonten nicht teurer anzubieten, als das Standard-Girokonto der jeweiligen Sparkasse.
  5. Die Sparkassen werden verpflichtet, soweit der Staat Produkte zur Vermögensbildung fördert und die Sparkassen die passende Zulassung haben, solche Produkte zu entwickeln.
  6. Die Sparkassen werden verpflichtet, keine Kundinnen und Kunden zu diskriminieren. Ihnen wird auferlegt, insbesondere auch Älteren folgende Produkte anzubieten: 
    Umkehrhypotheken, eine kreditfinanzierte befristete Rente oder Kapitalauszahlung, die über eine werthaltige Immobilie besichert werden können,
    Kredite für Seniorinnen und Senioren, die Eigentum an einer werthaltigen Immobilie haben, konkret: Kreditvergabe auch, wenn absehbar ist, dass der Kredit im Rahmen der voraussichtlichen Lebenserwartung nicht mehr zurückgeführt werden kann.
  7. Die Sparkassen werden verpflichtet, Bankauszahlpläne (verzinste Einlagen bei Banken mit einer Zinsfestschreibung, die in gleichmäßigen Raten über die vereinbarte Zeit ausgezahlt werden) anstelle meist teure Sofortrentenversicherungen anzubieten.
  8. In den Sparkassengesetzen ist vorzusehen, dass in den Verwaltungsräten mit Verbraucherschutzfragen vertraute Personen vertreten sind. Dazu ist mindestens ein Mitglied des Verwaltungsrates auf Vorschlag der Verbraucherzentrale des Landes, in dem die Sparkasse ihren Sitz hat, zu besetzen.
  9. Zur Erhöhung der Transparenz bei den Sparkassen tagen die Verwaltungsräte öffentlich, zumindest, soweit es um Grundsätze der Geschäftspolitik oder die Verwendung von Gewinnen geht.
  10. Zur Durchsetzung des Verbraucherschutzes wird das Entschließungsermessen der Sparkassenaufsicht begrenzt, wenn es um die Nichteinhaltung der neuen gesetzlichen Vorgaben nach den Forderungen 2 bis 9 geht.

Die Forderungen im Einzelnen:

1. Konkretisierung des Auftrags

Für Sparkassen ist festzuschreiben, dass die Gewinnerzielungsabsicht nicht Hauptzweck des Geschäftsbetriebs sein darf. Etwaige Gewinne sind nicht für sparkassenfremde Zwecke zu verwenden.

Gründe: Sparkassen als öffentlich-rechtliche Kreditinstitute führen ihre Geschäfte nach kaufmännischen Grundsätzen und erzielen Gewinne. Dies muss aber im Einklang mit dem öffentlichen Auftrag und dem Dienst für das Gemeinwohl erfolgen. Der Geschäftsauftrag unterscheidet sich daher in Bezug auf die Ausprägung der Gewinnerzielung und der Verwendung von Gewinnen von den Zielen anderer Kreditinstitute. Eine entsprechende Klarstellung darf in den Sparkassengesetzen nicht fehlen und muss – dort, wo noch nicht enthalten – ergänzt werden.

Sparkassen sollen den Auftrag zur Versorgung ihrer Kundinnen und Kunden erfüllen. Es kann deswegen nicht sein, dass über erzielte Gewinne zum Beispiel sparkassenfremde kommunale Aufgaben finanziert werden. Überschüsse sollten vielmehr im Interesse der Verbraucherinnen und Verbraucher genutzt werden, um Leistungen zu optimieren.

2. Gesetzliche Sicherstellung der Versorgungsfunktion

Vergleichbar der Post-Universaldienstleistungsverordnung ist in den Sparkassengesetzen im Sinne einer Grundversorgung die Mindestanzahl und die Verteilung von personenbedienten Filialen sowie Bankautomaten gesetzlich zu bestimmen.

Gründe: Sparkassen schließen immer mehr Filialen und SB-Stützpunkte. Dies erschwert den Zugang zu geld- und kreditwirtschaftlichen Leistungen, insbesondere zur Bargeldversorgung im ländlichen Raum. Hierunter haben vor allem Seniorinnen und Senioren und jene Personen zu leiden, die weniger mobil sind als andere Bevölkerungsgruppen oder keinen Zugang zu digitalen bzw. mechanisierten Angeboten haben.

Das Gutachten von Professor Oebbecke weist darauf hin, dass die soziale Komponente des Versorgungsauftrags die Sparkassen verpflichte, „auch für die Teile der Bevölkerung, die mit der rein elektronischen Leistungserbringung nicht oder nicht mehr zurechtkommen, den Zugang zu ihren Leistungen zu gewährleisten.“[1] Um eine gleichmäßige Verteilung der Grundversorgung mit stationären Bankdienstleistungen sicherzustellen sind Mindestvorgaben für die Errichtung und den Betrieb der Sparkasseninfrastruktur erforderlich. Solche Vorgaben sieht beispielsweise die Post-Universaldienstleistungsverordnung für die Deutsche Post AG vor. Übertragen auf die Sparkassen sollten eine Mindestanzahl und die Verteilung von personell besetzen Filialen und rein automatenbetriebenen Standorten festgelegt werden.


[1] Kapitel 2.3 – Seite 13 des Gutachtens

3. Mindestangebot an einlagegesicherten Produkten mit Kontrahierungszwang

Die Sparkassen werden verpflichtet, Einlagen von Verbraucherinnen und Verbrauchern in Höhe der gesetzlichen Einlagensicherung anzunehmen und zu verzinsen.

Gründe: Sparkassen haben den Auftrag, „das Sparen zu fördern“. Diesem Auftrag werden sie nur gerecht, wenn sie einlagegesicherte, also bis zu einem Betrag von derzeit 100.000 €, risikofreie Anlagemöglichkeiten bieten. Diese Anlagemöglichkeiten müssen, das wird bereits aus dem Begriff „Sparen“ deutlich, positiv verzinst sein. Negativzinsen, sogenannte Verwahrentgelte oder ein Tagesgeldzinssatz von Null Prozent erfüllen diese Anforderung nicht.

Anlagemöglichkeiten mit dem Risiko von Wertschwankungen sind für viele Verbraucherinnen und Verbraucher in ihren Lebenssituationen nicht geeignet. Wer sein Geld im Alter oder zu einem bestimmten Tag benötigt, muss Verlustrisiken vermeiden.

Sparkassen sind verpflichtet, allen Menschen ein Girokonto anzubieten. Das Beispiel dieser Verpflichtung muss ausgeweitet werden auf positiv verzinste, einlagegesicherte Sparangebote wie Festgelder, Sparbücher und Sparbriefe.

Das Gutachten von Professor Oebbecke weist darauf hin, dass einzelne Sparkassengesetze bereits die Pflicht zur Annahme von Spareinlagen über ein Sparbuch kennen[1], auch wenn dem offenbar nicht alle Sparkassen der Länder nachkommen. Die Verbraucherzentralen fordern, diese Pflicht generell ins Sparkassenrecht zu übernehmen.


[1] Kapitel 2.1 – Seite 10 des Gutachtens

4. Bankdienstleistungen für wirtschaftlich schwächere Kunden

Um allen Kundinnen und Kunden die Teilhabe an Basisbankdienstleistungen zu ermöglichen, werden die Sparkassen verpflichtet, Basiskonten nicht teurer anzubieten, als das Standard-Girokonto der jeweiligen Sparkasse.

Gründe: Ein Basiskonto ist ein Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen, dass für alle Menschen zugänglich sein muss. Ein Vergleich der Kosten von Basiskonten der Stiftung Warentest[1] zeigt jedoch, dass diese im Vergleich teuer sind. Für Verbraucherinnen und Verbraucher mit geringem Einkommen wird dadurch der Zugang zum Konto erschwert.

Um diese Hürde abzubauen, sollte das Basiskonto bei einer Sparkasse nicht mehr kosten als das am häufigsten genutzte Girokonto-Modell dieses Institutes (Standard-Girokonto).

5. Angebot staatlich geförderter Produkte

Die Sparkassen werden verpflichtet, soweit der Staat Produkte zur Vermögensbildung fördert und die Sparkassen die passende Zulassung haben, solche Produkte zu entwickeln.

Gründe: Zu Recht weist Professor Oebbecke auf die soziale Komponente des Versorgungsauftrags der Sparkassen hin. „Die Entstehung der Sparkassen im frühen 19. Jahrhundert reagierte insofern auf eine soziale „Schieflage“, als Anlagemöglichkeiten auch für diejenigen Bevölkerungsgruppen geschaffen werden sollten, für die damals die Zusammenarbeit mit Banken nicht in Betracht kam. (….) Diese Zielrichtung prägt den Versorgungsauftrag auch heute noch.“[1]

Dieser soziale Auftrag der Sparkassen sollte dahingehend konkretisiert werden, dass Sparkassen verpflichten werden, die staatlich geförderten Angebote zu unterstützen, die zur Vermögensbildung einkommensschwächerer Bevölkerungskreise geschaffen werden.

Dies gilt zum Beispiel für vermögenswirksame Leistungen nach dem Vermögensbildungsgesetz. Dabei handelt es sich um Geldleistungen, die der Arbeitgeber für den Arbeitnehmer in eine gesetzlich vorgegebene Form der Vermögensanlage zahlt. Diese Leistungen werden mit der sogenannten Arbeitnehmersparzulage weiter staatlich gefördert.

Diese und weitere staatlich geförderten Angebote der Vermögensbildung oder der Altersvorsorge sollten verpflichtend im Angebot der Sparkassen sein.


[1] Kapitel 2.3 - Seite 13 des Gutachtens

6. Diskriminierungsfreie Kreditvergabe

Die Sparkassen werden verpflichtet, keine Kundinnen und Kunden zu diskriminieren. Ihnen wird auferlegt, insbesondere auch Älteren folgende Produkte anzubieten:

  • Umkehrhypotheken, eine kreditfinanzierte befristete Rente oder Kapitalauszahlung, die über eine werthaltige Immobilie besichert werden können,
  • Kredite für Seniorinnen und Senioren, die Eigentum an einer werthaltigen Immobilie haben, konkret: Kreditvergabe auch, wenn absehbar ist, dass der Kredit im Rahmen der voraussichtlichen Lebenserwartung nicht mehr zurückgeführt werden kann.

Gründe: Viele Menschen haben als zusätzliche Altersvorsorge in die selbstgenutzte Immobilie investiert. Im Alter fehlt es ihnen gleichwohl an Geld. Zum Teil, weil sie die Immobilie energetisch sanieren oder altersgerecht umbauen müssen. Oft fehlt das Geld auch schlicht, weil die Rente nicht ausreicht.

Für diese Menschen bieten die Sparkassen kein passendes Angebot, obwohl sie mit der Immobilie hinreichende Sicherheiten für einen Kredit haben. Die Geschäftspolitik der Sparkassen, nach der Kredite zu Lebzeiten der Kreditnehmerinnen und -nehmer zurückgezahlt werden sollen, diskriminiert Menschen aufgrund ihres Alters. Für diese Geschäftspraxis der Institute gibt es auch keine wirtschaftliche Notwendigkeit: Der Kredit ist über die Immobilie ausreichend gesichert.

Der Gedanke der diskriminierungsfreien Kreditvergabe ist dem Sparkassenrecht nicht fremd. So ist etwa in den Sparkassengesetzen der Länder Berlin und Nordrhein-Westfalen im Zusammenhang mit der Deckung des Kreditbedarfs von den „wirtschaftlich schwächeren Bevölkerungskreisen“ die Rede, wie Professor Oebbecke in seinen Gutachten darlegt.[1] Diese Regelungen sind zu jedoch zu wenig konkret und, wie das Gutachten zusammenfassend darstellt, nicht für Maßnahmen der Sparkassenaufsicht zugänglich. Erforderlich ist deswegen das Angebot von Produkten mit einem Kontrahierungszwang, wenn hinreichende Sicherheiten auf Seiten der Kreditnehmerinnen und -nehmer vorliegen.


[1] Kapitel 2.3 - Seite 13 des Gutachtens

7. Kostengünstige Bankauszahlpläne

Die Sparkassen werden verpflichtet, Bankauszahlpläne (verzinste Einlagen bei Banken mit einer Zinsfestschreibung, die in gleichmäßigen Raten über die vereinbarte Zeit ausgezahlt werden) anstelle teurer Sofortrentenversicherungen anzubieten.

Gründe: Wer über Jahrzehnte für die Altersvorsorge spart, muss spätestens zu Rentenbeginn auch an die planmäßige Auszahlung denken. Eine für Verbraucherinnen und Verbraucher sehr einfache und kostengünstige Möglichkeit bietet da der Bankauszahlplan. Hier wird das angesparte oder eingezahlte Vermögen über Jahre regelmäßig ratenweise ausgezahlt, bis es aufgebraucht ist. Der nicht ausgezahlte Betrag wird fest verzinst und vermehrt sich. Bankauszahlpläne sind in Abschluss und Verwaltung deutlich kostengünstiger als die von Banken und Sparkassen überwiegend angebotenen Sofortrentenversicherungen, so dass am Ende mehr Vorsorgekapital für die Sparerinnen und Sparer übrigbleibt.

8. Besetzung der Verwaltungsräte mit in Verbraucherschutzfragen vertrauten Personen

In den Sparkassengesetzen ist vorzusehen, dass in den Verwaltungsräten mit Verbraucherschutzfragen vertraute Personen vertreten sind. Dazu ist mindestens ein Mitglied des Verwaltungsrates auf Vorschlag der Verbraucherzentrale des Landes, in dem die Sparkasse ihren Sitz hat, zu besetzen.

Gründe: Das Gutachten führt aus, dass es rechtlich möglich ist, den Schutz der Verbraucherinnen und Verbraucher über die Einbeziehung einer mit Fragen des Verbraucherschutzes vertrauten Personen zu stärken. Es ist, „dem Sparkassenrecht keineswegs fremd“, bestimmte Interessen ausgewählter Stakeholder bei der Besetzung der Verwaltungsräte zu berücksichtigen.[1]

Dieser Gedanke sollte in den Sparkassengesetzen der Länder aufgegriffen werden. Die von den Ländern öffentlich geförderten Verbraucherzentralen sollten mit einem Benennungsrecht für Vertreterinnen und Vertreter in den Verwaltungsräten ausgestattet werden.


[1] Kapitel 5.3.1 – Seite 29 des Gutachtens

9. Erhöhung der Transparenz öffentlicher Institute

Zur Erhöhung der Transparenz bei den Sparkassen tagen die Verwaltungsräte öffentlich, zumindest, soweit es um Grundsätze der Geschäftspolitik oder die Verwendung von Gewinnen geht.

Gründe: Sparkassen sind Anstalten des öffentlichen Rechts und erfüllen einen öffentlichen Auftrag. Aus Sicht der Verbraucherzentralen gelten in grundsätzlichen Fragen ihrer Geschäftspolitik die Anforderungen an Transparenz, die auch an andere öffentlich-rechtliche Institutionen gestellt werden. Die Arbeit der Verwaltungsräte sollte deswegen um Vorgaben zu Transparenz und Öffentlichkeit ergänzt werden. Die Verbraucherzentrale schlagen eine moderate Öffnung vor, ohne mögliche Geschäftsgeheimnisse preiszugeben.

Die Grundsätze der Geschäftspolitik und die Verwendung etwaiger Gewinne einer öffentlichen Einrichtung sind für die Bürgerinnen und Bürger relevant und sollten, wie auch die Debatte über diese Fragen, der Öffentlichkeit zugänglich sein.

10. Begrenzung des Entschließungsermessens

Zur Durchsetzung des Verbraucherschutzes wird das Entschließungsermessen der Sparkassenaufsicht begrenzt, wenn es um die Nichteinhaltung der neuen gesetzlichen Vorgaben nach den Forderungen 2 bis 9 geht.

Gründe: Die Verbraucherzentralen fordern einen klaren gesetzlichen Auftrag zur Versorgung mit Bankdienstleistungen in der Fläche (Forderung 2) und zur diskriminierungsfreien Versorgung mit bedarfsgerechten Produkten (Forderungen 3 bis 7). Wird der Versorgungsauftrag in diesen Bereichen verletzt, besteht kein Raum für ein Entschließungsermessen der Behörden. Das gleiche gilt für Vorgaben zur Besetzung und Transparenz der Verwaltungsräte (Forderungen 8 und 9).

Die Frage, ob die Aufsicht bei Nichteinhaltung dieser Vorgaben tätig wird, sollte das Sparkassenrecht als gebundene Entscheidung vorgeben.

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